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CENI : Cautionnement électoral sans critère objectif

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Suivant quelles règles, quels principes est fixé le montant du cautionnement à verser pour se porter candidat à une élection ? 

Aucun critère objectif ne semble guider la fixation de ce montant. Dans sa décision 078/CENI/SG/2015 en date du 10 août 2015, le Président de la Commission électorale nationale indépendante a fixé le montant du cautionnement électoral en vue de l’élection présidentielle du 11 octobre prochain à 800 millions de francs guinéens. Un montant qui avoisine les 100 mille euros dans un pays  où le montant du salaire minimum interprofessionnel garanti est de 440 000 francs guinéens (50 euros).

Ce montant de 800 millions est exactement le double du montant qu’avait fixé la CENI le 13 mai 2010 pour l’élection présidentielle de 2010. Soit 400 millions de francs guinéens.

Selon le porte-parole de la CENI, Amadou Salifou Kébé le montant de 800 millions décidé pour 2015 se justifie par la hausse des coûts de fabrication des bulletins de vote et qu’il tient compte du coût de la vie. Il ajoute que plusieurs pays autour de la Guinée ont connu une hausse du cautionnement.

Cette explication est peu satisfaisante. Certes l’article 193 du Code électoral stipule que :

« le cautionnement représente la contrepartie de la prise en charge par la CENI des frais d’impression des bulletins de vote, dans les conditions fixées par la partie règlementaire ». 

Trouver cette disposition règlementaire et de nombreux autres  textes en Guinée est une gageure. Mais dans la mesure où le cautionnement est remboursé  quinze jours après la proclamation des résultats définitifs au candidat qui a recueilli au moins 5% des suffrages exprimés, il est difficile de comprendre comment ces cautionnements peuvent contribuer aux frais des bulletins de vote. Qu’en sera –t-il si tous ceux qui se portent candidats, obtiennent au moins 5 % des suffrages ? La CENI ne rentrerait-elle plus dans ses frais de bulletins de vote ?

Après tout l’article 189 du code électoral dispose que : les dépenses résultant de la fourniture des cartes d’électeurs ainsi que celles de l’organisation des élections sont à la charge de la CENI et que les dépenses engagées par les partis politiques durant la campagne électorale sont à leur charge.

Et conformément à l’article 190 du même code « les barèmes de rémunération pour prestations inhérentes à la préparation matérielle et au déroulement du scrutin à la charge des pouvoirs publics sont fixés par décision conjointe du Président de la CENI et du Ministre des Finances ».

En réalité, la raison non indiquée dans les textes, mais évoquée dans de nombreux Etats africains qui fixent des montants exorbitants sans tenir compte du contexte économique et social du pays, s’explique par une volonté de réduire le nombre de candidats. C’était déjà le cas en 2010 en Guinée où sur la centaine de partis politiques que compte le pays, seuls 24 candidats se sont présentés. Qu’en sera-t-il en 2015 avec le doublement du cautionnement ? Combien de personnes seront en mesure de se porter candidats ?

Pour rappel, la CENI est une autorité administrative indépendante. Suivant la loi organique L/2012/016/CNT du 19 septembre 2012 l’instituant, elle est dotée de la personnalité juridique et de l’autonomie financière (art.1). L’article 23 prévoit que son budget est inscrit dans la loi de finance chaque année. Elle doit procéder au moins une fois par an à un audit interne afin de veiller à l’application correcte des règles budgétaires. Et à la demande du gouvernement ou des partenaires financiers et techniques, elle est soumise une fois par an à un audit externe. Le rapport d’audit qui en résulte est transmis au Président de la République, à l’Assemblée nationale et à la Cour des Comptes et est publié au Journal officiel.

Si la 1ère CENI s’est prêtée à cet exercice de transparence, il est très difficile de savoir si la CENI résultant de la restructuration de 2012 s’est livrée au même devoir. Le rapport d’audit du 4 mars 2011 montrait une gestion dispendieuse. Il a révélé d’importants fonds attribués de manière irrégulière à des individus[i]. Il n’y a pas de rapport d’audit disponible sur la nouvelle CENI. Sa gestion n’en pose pas moins question. Dans la loi de finances 2015, le budget alloué à la CENI est de 250 milliards de francs guinéens (30 millions d’euros). Ce montant est loin de satisfaire la CENI qui estime ses besoins à près de 750 milliards de francs guinéens (plus de 90 millions d’ euros) qui se répartissent comme suit : 22,50 milliards pour son budget de fonctionnement, près de 550 milliards pour l’organisation de l’élection présidentielle et 153,20 milliards pour les élections locales. Ce montant n’inclut pas les 21 millions d’euros de paiement de l’opérateur GEMALTO.

Un montant qui varie du simple au quadruple d’un Etat à l’autre

La différence du montant de cautionnement est très importante d’un Etat à un autre pour que le porte-parole de la CENI se contente de juste parler d’une augmentation générale dans les pays de la sous-région.

Au Burkina Faso où une élection présidentielle est prévue à la même date qu’en Guinée, la loi (et non la CENI) fixe ce cautionnement  à 25 millions de francs CFA, remboursé si le candidat obtient 10% des voix. En Côte d’Ivoire, et au Togo, il est de 20 millions de francs CFA.  Au Mali il est de 10 millions de francs CFA (15 200 euros) et enCentrafrique 5 millions de francs CFA.

Dans tous ces Etats africains qui en 2015 ont connu ou vont connaître une élection présidentielle, le montant du cautionnement est nettement inférieur à celui de la Guinée. Est-ce à dire que le coût de la vie est plus élevé en Guinée qu’en Côte d’Ivoire,  et dans tous ces Etats. Rien n’est moins sûr et les principaux indicateurs économiques de ces pays ne permettent pas de justifier une telle différence. Le seul Etat de la région qui a fixé un cautionnement aussi élevé qu’en Guinée, c’est le Sénégal en 2012 où la caution était de 65 millions de francs CFA (100 000 euros).

En France, pays dont le système politique et juridique inspire ces Etats, ce montant n’est que de 1525 eurosremboursé au candidat qui obtient 5% des voix. Pour limiter le nombre de candidats, d’autres pratiques telles que le parrainage existent.

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Au regard de ce tableau, vu le contexte économique de la Guinée et celui des Etats voisins, rien ne justifie ce montant exorbitant du cautionnement dans un pays miné par la corruption.

Plafond des dépenses de campagne électorale

Outre le cautionnement, les dépenses de campagne électorale sont plafonnées. En France le calcul du montant du plafond prend en considération la population concernée (suivant qu’il s’agisse d’une élection nationale, régionale ou locale). Les plafonds sont majorés d’un coefficient actualisé tous les trois ans en tenant compte de l’évolution de l’indice des prix à la consommation hors tabac.  Pour l’élection présidentielle de 2012, le plafonnement des dépenses était de 16,851 millions euros pour le 1er tour et 21,509 millions euros pour le second tour. Ce montant correspondait à une hausse de 23% par rapport à celui de 2007 où il était de 13,7 millions d’euros pour le 1er tour et  18,3 millions d’euros au second tour. Le remboursement de ces frais se fait selon un barème suivant que le candidat a obtenu moins ou plus de 5% des voix et qu’il est présent ou non au second tour.

En Guinée, pour l’élection présidentielle de 2015, la CENI a plafonné les dépenses de campagne à 20 milliards de francs guinéens (2,4 millions d’euros). Soit quatre fois plus qu’en 2010 où le plafond était de 5 milliards de francs guinéens (plus de 600 mille euros). La question se pose de savoir si ce montant concerne un seul tour ou les deux tours. La décision n’est pas très explicite sur ce point. L’article 192 du Code électoral ne permet pas d’éclaircir ce point. Il indique que le Président de la CENI, sur proposition d’un Commission financière, fixe le montant du cautionnement et le plafonnement du montant global des dépenses à une élection législative ou à une élection présidentielle.

L’article 192 et la décision de la CENI (2015) laissent entendre qu’il s’agit des deux tours. Cependant le rapport de la Mission d’observation électorale de l’Union européenne  (MOE) de 2010 écrit que le plafonnement a été fixé à cinq milliards de francs guinéens, sans qu’aucune disposition complémentaire ne soit prise pour le 2ème tour. Alors que le Centre Carter dans ses observations note qu’il est interdit aux partis et aux candidats de dépasser cette limite pour la durée totale de la campagne électorale (2 tours).

Si le code prévoit le remboursement du cautionnement pour les candidats ayant obtenu plus de 5% des suffrages exprimés, il n’est pas aussi clair en ce qui concerne le remboursement des frais de campagne. L’article 196 impose aux candidats ou aux partis engagés dans la compétition électorale de constituer pour les dépenses électorales, « un fonds électoral ». Mais cet article comprend une petite erreur lorsqu’il se réfère à l’article 192 en parlant de l’alimentation de ce fonds. En réalité, il devait se référer à l’article 191 qui dispose que :

Les campagnes électorales sont financées au moyen :

Des ressources des partis politiques

Des subventions de l’Etat accordés équitablement

Eventuellement des revenus des candidats

Ce fonds retrace son origine et l’ensemble des dépenses effectuées pendant les opérations électorales (art 197 du Code électoral). Trente jours après la proclamation définitive des résultats, les candidats ou partis déposent leurs comptes de campagne auprès de la Cour des Comptes[1] avec les pièces justificatives des ressources et des dépenses. La Cour des comptes qui les certifie, les publie et recueille les observations des citoyens et des partis et rend un arrêt. Si l’article 199 du Code électoral énonce qu’en cas de dépassement du plafond la Cour des Comptes adresse un rapport au Procureur aux fins de poursuites contre les contrevenants, il est silencieux sur le remboursement.

Conformément à l’article 221 du Code électoral, la violation des dispositions relatives à l’établissement des comptes de campagne est puni d’un emprisonnement d’un à cinq ans de prison et d’une amende de trois à six millions de francs guinéens.

Pour l’élection présidentielle de 2010, ce mécanisme de contrôle des comptes de campagne n’a pas été appliqué. Il ne l’a pas été non plus aux législatives de 2013.  La MOE a souligné les insuffisances de la législation guinéenne en matière de financements des partis politiques. Elle cite la loi relative aux subventions publiques des activités des partis politiques traitant des modalités d’utilisation de ces fonds et des financements destinés à la campagne électorale et de leurs modes de répartition qui n’a jamais été promulguée. Elle observe que cette loi qui n’a ni numéro officiel, ni date de promulgation et non enregistrée, était néanmoins publiée sur le site de la CENI. La MOE soutient qu’il n’y a ni contraintes, ni contrôle, tant des sources de financement, que du type et du montant des dépenses. Elle note que malgré l’interdiction de l’utilisation des fonds publics à des fins de campagnes électorales « il est clairement apparu que cette lacune grave dans l’encadrement du processus a permis au RPG et à certains de ses candidats de développer des campagnes dont la nature et l’ampleur dépassaient largement les montants légaux théoriques ».

La Commission financière qui a proposé le montant du cautionnement et le plafond des dépenses est conformément à l’article 192 du Code électoral composée du Président de la CENI ou son représentant qui en est le Président, du Ministre des Finances ou son représentant, qui en est le Rapporteur, du Ministre de l’Administration du Territoire ou son représentant  en tant que membre. Peut également être membre le représentant de tout parti politique engagé dans l’élection. Dans sa décision n°76 CENI/SG/2015 en date du 6 août 2015, le Président de la CENI a nommé les membres de cette Commission ainsi composée :

Maitre Amadou salifou  Kébé:  Directeur du département juridique et du contentieux de la CENI, représentant le Président de la CENI, Président

Mamady Kaba, Conseiller principale du Ministre de l’Economie et des Finances, Rapporteur

Mamadouba Camara, Directeur national de l’Administration électorale, représentant le Ministère de l’Administration du Territoire, Membre.

Paul Niakoye Haba,  Union guinéenne pour la Démocratie et le Développement (UGDD) (opposition), Membre

Dr N’zébéla Togba Pivi :  Forces patriotiques pour la Démocratie et le Développement (FPDD) (opposition),Membre

Mr Mamounan Kpokomou, Union pour le Progès de la Guinée UPG (opposition), Membre

Outre l’absence de femme dans cette commission, il est à noter qu’aucun des grands partis politiques n’y est représenté et tous les partis qui y figurent sont présentés comme étant de l’opposition. Les cautionnements et les plafonds élevés étant généralement défavorables aux petites formations politiques, il est curieux que cette commission ait pu suggérer des montants aussi élevés qui les handicape sérieusement dans la conquête du pouvoir, les obligeant à s’allier aux grandes formations, qu’elles auraient pu directement intégrer.

Les lacunes, insuffisances et autres carences que recèle le code électoral en matière de contentieux électoral, du financement de la campagne électoral et du pouvoir toujours exorbitant accordé au seul Président de la CENI au dépend de la collégialité de l’institution, n’ont pourtant pas fait l’objet de débat à l’Assemblée nationale. Il n y a eu ni proposition de loi émanant des députés de la majorité ou de l’opposition tendant à amender ce code, malgré toutes les observations et recommandations émises par les observateurs nationaux et internationaux aux élections présidentielle de 2010 et législatives de 2013.

Pourtant, ce ne sont pas les points de divergences sur l’organisation des élections qui font défaut dans la classe politique guinéenne. Ces questions, au contraire sont les principales préoccupations de l’opposition.

Par Hassatou Baldé

[1] La Cour des Comptes qui selon l’article 160 de la Constitution devrait être établie six mois après l’installation de l’Assemblée nationale ne l’est toujours pas ; En attendant, c’est la chambre des Comptes de la Cour suprême qui reste compétente (art 155 de la Constitution).

[i] 33 milliards 24 millions 470 mille francs guinéens

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